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中国农村养老服务现状与发展方向

2018-08-27 14:31| 发布者: chenpan| 查看: 217


随着社会的发展,养老已经成为社会各界关注的重大社会问题。习近平总书记在十九大报告中指出要加强社会保障体系建设,构建老年人关爱服务体系,实施“健康中国”战略,积极应对人口老龄化,构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,以及推进医养结合,实施乡村振兴战略,显示了国家对养老问题的重视。


中国养老的关键、重心在农村,突破口也在农村。农村养老基本保障制度相对滞后,保障标准相对偏低,绝大多数农村养老人员、养老储备不足,经济供养仍然突出,农村养老设施在经费、人员、场地等方面不同程度地存在困难,失能、空巢等留守老人养老服务更为短缺。推进养老服务业的中心转向农村,首先必须理清政府、社会、家庭的分工,政府主导、社会参与、家庭赡养三者要密切协同、紧密配合,形成有机整体,才能有效解决农村老年人的养老问题。


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中国城乡老龄化现状


我国农村人口老龄化程度不断提高,这是一个客观形势。农村老人对于养老服务的需求在这过程中不断增加。一方面城市化进程不断加快,另一方面农村劳动力持续外流,农村留守老人无法获得及时、充分的养老资源。虽然很多地方建设福利院、幸福院以及关爱中心,都有利于推进农村养老,但是发展如何更充分、更平衡,以满足老年人的需求,还是个挑战。为了弥补农村养老服务的短板,各地积极实践探索,取得了一些经验,为未来发展奠定了基础。


关于中国老龄化现状,第一是人口老龄化城乡倒置。2015年普查数据显示,我国人口老龄化水平为16.15%,其中农村人口老龄化水平为18.47%,城镇人口老龄化水平为14.34%,农村比城镇高4.14个百分点。从1982年到现在,这个差距越来越大。从1982年到2015年,最开始城市和农村相差零点几个百分点,现在已经扩大到4个多个百分点,这个趋势还要持续几十年时间。我原来做过一个研究,城乡数据最终可能到2050年才能比较接近。我的一个学生又做了一个新的研究,说在接近之后将来可能还有一个扩大的时期。总之,这至少预示了有一段时期,农村老龄化要比城镇更加严重。


第二,城乡养老服务设施基础差异很大。以社区服务中心为例,按照2016年社会服务发展报告,社区服务中心在城市是23000个,农村大概是8000个。在社区服务站方面城市也比农村要高了一倍,也就是说即便城市老人和农村老人各占2.4亿老人的一半,服务设施还是偏向城市,而农村相对缺乏。


城乡经济基础差异也很大。比如低保人数,城市低保人数从2010年的2310万人下降到2016年的1480万人。农村也有下降,但仍然有4500多万人是享受低保的,人数远高于城市。在养老服务的经济购买能力方面,农村要比城市基础差。


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农村养老的地方探索

我们看一下当下农村养老探索的一些案例。


居家养老方面,比如安徽安庆市宜秀区“贴心之家”养老服务中心,其主要资金来源是个人缴费,主要组织者是社会组织+村集体。服务内容包括免费理发、上门体检、探视走访、文化娱乐、节日关怀、代缴水电费、紧急救援等14项,此外中心还提供其他收费服务。运营机制方面,养老服务中心在宜秀区和村(居)委会合作,采取中心向村委会租赁场所形式设立站点;在当地农村面向全体老年人发展“会员”,会员费10元/人/月,一次性交一年为99元;养老服务中心、银行、老人、子女四方签订协议,约定收费形式和收费内容。


互助养老方面。比如上海市松江区幸福老人村,主要资金来源是“政府+村集体+社会组织+个人”,主要组织者是社会组织。服务内容包括文化娱乐、餐食、照护、送餐、居家照护。运营机制是盘活闲置农宅,改造成养老机构,将村庄老人聚集起来,除了日常谈天、侍弄菜地等,还定期参与“微孝早餐”(助餐)、“微孝课堂”(老人与当地学生结对)、“微孝农场”(爱心人士认养自留地)等六项公益活动。


以地养老,就是农民以土地承包经营权进行流转,用流转收入来保障养老的做法。很多农村是留守老人为主,甚至是“空心村”,但是每家都有一定的土地,能够利用土地的流转给老人带来收入,也是一种扶贫或者使老人获得养老服务资源的方式。具体案例比如宁夏石嘴山市平罗县,自2013年开始探索“以地养老”,具体做法是从老年农民手中按市价收购承包地经营权和宅基地使用权,宅基地及其房屋一般作价9万元,承包地每亩9000元,农民用所得资金入住养老院。需要注意的是,探索“以地养老”需要完善农村土地退出机制。


孝文化+产业模式。河北邢台威县孙家寨为全国闻名的孝道村,截至2016年,威县16个镇和1个区建立了孝道村,200个村都采取了这样的形式。运作机制主要是孝道文化支撑(“孝心饺子宴”)、村民志愿参与、多方互助。中间调动的资源是村民的志愿参与,特别是青年人,每次包饺子三四十个年轻志愿者。社会企业运作(生态农业),把农民的土地流转到村集体里,用土地获得经济收入来支持或者补贴老人的服务。我觉得这是一种可持续发展的方式,以孝老事业为依托,将农村基层管理、脱贫致富、产业发展、为老服务等事业融为一体,是很好的尝试。


空巢老人综合服务项目。2016年12月,河北省空巢老人综合服务项目在平山县温塘镇景家庄村启动。这是河北省荷花公益基金会农村空巢养老模式探索项目之一,结合社会工作、老年医学、老年护理学三个专业力量,以综合服务工作站为平台,聚焦空巢老人和其所在社区。它主要有七大模块服务内容:自助互助能力提升、人身健康安全预警、经济状况提升、心理慰藉与家庭能力建设、医护养专业支持、文体娱乐服务和乐龄亲老社区营造。


荷花基金会的“妇老乡亲”养老模式。荷花基金在有关部门的关心与支持下,倡导社会力量参与解决农村空巢老人的养老问题。自成立以后,基金会招募团队长期扎根平山、邯郸等地农村,摸索出“妇老乡亲”养老模式,即结合实际,整合农村本地资源,孵化农村内生力量,成立妇女组织、农村老人组织,开展服务农村老人的养老模式。


长期以来,在农村开展项目,如何调动村民自身的力量,避免过于依赖外界,一直是困扰政府和社会组织的主要问题。基于此,荷花基金会着力挖掘和培育村里内生力量。经过分析和实践,发现年轻老年人和留守妇女这两个群体是比较核心的力量,这两个群体也很有积极性和活跃性参与进来,所以就重点发展这两个群体。两者有一定分工。老年协会负责整个村通盘的组织和运作,而妇女群体,先对她们进行初级的护工培训,培训之后还要去考护理证,之后再发动这些妇女服务农村失能失智老人。


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农村养老服务的发展方向


今年是改革开放40周年。改革开放肇始于农村土地承包制改革。应该说农村养老服务对于整体小康社会的建设、整体养老服务的推进有非常重要的基础性作用。结合大家自发探索的模式,我们可以探讨一下新时代农村养老服务的发展方向,我把它归纳为以下几点:


一是全面放开养老服务市场。国务院在三年前就已经公布了,结合2020年全面建成小康社会,在农村养老中要注意把服务人群由重点保障对象逐渐扩展到全体老年人。到了2020年如果还是只关注那些贫困的有特殊困难的老人,普通老人还得不到基本的服务,我觉得这是不够的。


二是创新农村养老服务供给方式。刚才我介绍的这些模式里,有个人缴费的,有村集体和政府支持、和社会组织合作的,有社会企业运营的。它们的模式不一样,可以因地制宜,但是核心是调动村集体的力量。


三是要结合乡土社会的特点,逐渐由自上而下的政府推广,向自下而上的“自发机制”转变。孙家寨就有这个特点,最初不一定是村里面党支部搞的,但随着这个过程的发展,逐步就和党支部的活动结合在一起,最后使基层党组织和村民的愿望结合在一起。我们现在看到一些成功的农村养老创新的做法,最终都是村里面的群众发自内心的支持,希望团结起来组织起来能够做出一些改变,才能发挥作用。而自上而下的,可能设施上建好了,最后没有发挥功能。


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四是在建设设施的同时,提高农村养老服务质量,满足有效需求。“十二五”规划有一个词叫“9073”,对养老设施的建设是明确提出来的,要有3%的床位数。而“十三五”没有提这个指标,说明什么?我们要思考设施到底有没有发挥作用,多少老年人真正得到实惠,能否有效满足老年人的需求。比如说现在有了场地,但是瘫在家里的失能失智老人能否得到切实的帮助?不能仅仅满足于健康老人,那些真正有效的需求是什么?这是下一步衡量成效的标准。因此不去强调设施很重要,下一个阶段更多看它发挥作用的结果如何。


五是支持老年个体的同时亟须关注老年人家庭,落实义务教育、引导青年就业等,阻断贫困代际转移。我们现在很多项目针对的是老年人个人,但是这个老年人一个人病了会导致整个家庭陷入贫困。老人已经躺在床上动不了,要想使老人脱贫,怎么办?现在除了“输血”,给他钱,也要想怎么能支持这个家庭的发展。如果能够发展这个地区的教育,能够帮助提升年轻人的就业质量,支持提高这个家庭整体的经济实力,最终也能使这个老年人脱贫。所以政策不能仅仅针对个别老人,而应该聚焦家庭能力的提升。落实义务教育、引导青年就业、阻断贫困代际转移,不仅仅是民政部门、老龄部门的事。


最后就是要把人口老龄化纳入所有党政干部的培训中,让党政干部都了解,面对这个他们能做什么,不能仅仅靠民政和卫生领域,也要靠教育发展规划。很多部门对于老年家庭的贫困,包括阻断贫困的代际转移都会发挥重要作用。要结合人口老龄化国情教育,树立积极的老龄观,把十九大报告当中提到的“养老、孝老、敬老”文化落到实处。

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